华声在线通讯员 石天河
摘要：
随着中国在工程建设领域全面推行过程结算，以及湖南省深化财政预算评审改革的深入推进，预算绩效管理已成为提升财政资金使用效益的核心环节。本文基于湖南省财政厅《关于深化财政预算评审改革的实施意见》的指导精神，结合双牌县财政投资评审中心的实践案例，系统剖析了当前建设工程在决策、设计、施工、结算四个阶段中预算绩效管理存在的主要问题与深层次原因。在此基础上，本文提出了以"源头管控、过程跟踪、绩效导向、监督保障"为核心的综合性方法与措施，旨在构建一个闭环的预算绩效管理体系，为优化财政预算评审工作机制、全面提升公共资金使用效益提供理论与实践参考。
关键词：预算绩效管理；财政资金；过程结算；预算评审；双牌县
引言
2020年1月8日，国务院常务会议明确提出在工程建设领域全面推行过程结算；2022年1月19日，住房和城乡建设部在《"十四五"建筑业发展规划》中进一步强调要强化建设单位造价管控责任，全面推行施工过程价款结算和支付。特别是近期湖南省财政厅印发《关于深化财政预算评审改革的实施意见》，明确退出最高投标限价、结算、决算财政评审，转向预算评审，推动财政预算评审工作全面转型。这一系列政策导向标志着中国财政预算管理正从事后静态评审向全过程预算绩效管理深刻变革。为深入贯彻落实国家政策，探索符合县域经济特点的财政资金精细化管理路径，双牌县财政投资评审中心坚持问题导向，深入开展"走基层、找问题、想办法、促发展"活动，积极推进财政预算评审工作改革。本文基于前期调研与实践经验，系统分析建设工程全过程预算绩效管理的现状、痛点，并提出一套针对性强、操作性高的整合性对策，以期为同类地区提供借鉴。
建设工程全过程预算绩效管理的现状与不足（一）项目决策阶段：科学性不足，绩效论证薄弱项目决策是工程预算的"方向盘"，其科学性对总投资影响程度高达70%-90%。目前，在该阶段主要存在以下问题：
可行性研究流于形式。第三方编制的技术方案质量参差不齐，由于建设单位缺乏直接的预算绩效责任约束，导致方案编制常常敷衍了事，或直接套用范本，未能深入结合项目实际进行多方案技术经济比选，对项目必要性、可行性等影响预算绩效的关键因素考虑不周。
审批环节绩效把关不严。审批部门往往侧重于技术可行性和程序合规性，对项目的投资估算、绩效目标指标等缺乏严格的审查标准和专业的评估能力，导致未能从源头选择最优性价比方案，为后续预算绩效偏差埋下隐患。
(二)项目设计阶段：技术与经济脱节，预算控制意识缺位
设计阶段是工程预算控制的"蓝图期"，对项目成本的影响程度超过75%。在该阶段的主要问题表现为：
设计保守与标准化不足。设计单位出于规避自身风险的目的，往往倾向于采用过于保守的设计参数和方案，造成"过度设计"，导致工程预算虚高。同时，缺乏对标准化、模数化设计的应用，无法通过规模化效应降低成本。
限额设计执行不力。尽管限额设计理念已被广泛接受，但在实践中，设计单位往往未能将投资限额目标逐级分解到各专业，导致设计与预算控制脱节。设计优化动力不足，缺乏有效的激励与约束机制。
（三）项目施工阶段：过程管理粗放，预算执行控制能力薄弱施工阶段是预算执行最集中的环节，也是实现预算绩效动态控制的关键。在该阶段的问题突出体现在：
施工组织与技术水平不均。施工团队技术水平参差不齐，施工组织设计不合理，导致工效低下、返工频繁，无法达到工程预算预想的成本控制水平。
变更签证管理失控。建设单位现场管理力量薄弱，专业人才匮乏，对工程变更的必要性、经济性论证不足。现场签证程序不规范，存在"先施工后签证"、"人情签证"等现象，导致预算执行偏差。
过程结算推行受阻。尽管国家大力推行过程结算，但在实践中，由于各方对过程结算的流程、资料要求理解不一，加之建设单位担心审计风险，导致过程结算未能有效落地，未能发挥其分散结算压力、及时锁定成本的作用。
（四）项目预算绩效管理阶段：资料质量低下，评审风险集中预算绩效管理阶段是预算控制的"重要环节"。在该阶段面临以下挑战：
预算资料编制不规范。项目单位提交的预算资料常常存在错算、漏算、高估冒算，甚至刻意造假等问题。资料不完整、不闭合，严重影响了评审效率和质量。
建设单位预算管理职能虚化。建设单位作为预算执行主体，其对预算资料的审核把关不严，现场管理人员对预算知识掌握不足，盲目签证的现象在预算评审阶段集中暴露，将所有问题推向财政评审环节。
评审压力巨大。由于前期各阶段问题的累积，财政评审中心在预算评审阶段面临时间紧、任务重、争议多的巨大压力，评审的时效性和准确性受到严峻挑战。
加强全过程预算绩效管理的方法与措施
针对上述问题，双牌县财政投资评审中心构建了贯穿项目全生命周期的预算绩效管理体系。
（一）强化源头管控，夯实决策设计基础
前置评审服务。变被动评审为主动服务，鼓励评审人员早期介入项目决策与设计阶段。通过参与可行性研究报告评审和方案论证，从预算绩效角度提出专业化建议，提升项目决策的科学性与经济性深度。
实施预算送审预审机制。建立预算送审资料预审制度，对设计文件、施工图纸的完整性、准确性进行前置性检查，及时反馈问题，确保送审质量，从源头上减少后续变更与争议。
推行设计阶段预算协同：通过组织现场踏勘、召开预算与设计协调会等方式，促使设计单位充分考虑施工可行性与经济性，积极提出优化设计方案和节约投资的措施，实现技术与经济的最佳结合。
（二）深化过程跟踪，实现预算执行动态控制
严控设计变更关口。建立规范的设计变更审批流程，对任何变更的必要性、技术可行性和经济合理性进行反复沟通与严格论证，优先采纳最节约造价的合理化方案。
聚焦隐蔽工程与现场签证。将隐蔽工程和现场签证作为过程跟踪评审的重点。通过不定期巡查、关键节点旁站等方式，核实施工用料、记录隐蔽工程实际情况，确保签证的真实性与准确性，严防重复签证和高估冒算。
大力推行过程结算。积极引导和督促项目各方主体落实过程结算。明确过程结算的节点、资料要求和支付程序，将结算工作化整为零，及时确认已完工程量和价款，有效锁定中期成本，减轻竣工结算压力。
（三）优化预算评审，提升资金配置效能
严格依据预算绩效目标。坚持以绩效为核心，严格按照预算评审要求进行审核。对预算调整的情形和依据进行严格审查，确保调整的合法合规性。
健全内部评审机制。优化内部分工，实行"初审、复核、审定"三级审查制度。针对重大、疑难项目，建立集体会商机制，集思广益，确保评审结果的客观、公正与准确。
创新复核方法：采取全面复核与重点抽查相结合的方式。对高价、高量、易错点进行重点复核，充分利用信息化手段进行数据比对，确保工程量、材料价格等核心要素的准确性与合理性。
（四）筑牢监督防线，保障预算绩效管理廉洁公正
加强廉政教育与文化建设。常态化开展党风廉政教育和职业道德培训，提升评审人员的"红线"意识和"底线"思维，营造风清气正的评审环境。
强化预算绩效主体责任。建立健全项目单位预算绩效管理考核评价体系，将预算编制质量、执行效率和廉政情况纳入核心考核指标，实施绩效问题重点监督，规范其管理行为。
严守评审纪律与时效。明确各项预算评审纪律要求，在严把评审质量关的同时，通过优化流程、明确时限要求，全面提升评审工作效率，确保财政资金及时、安全、有效地支付。
结论与展望
全过程预算绩效管理是一项系统性工程，是提高财政资金使用效益的必由之路。实践表明，通过将管控关口前移、重心下沉，构建起从决策、设计、施工到结算的全链条、闭环式预算绩效管理体系，能够有效破解长期存在的预算绩效偏差难题，显著提升财政资金的使用效益。
未来，全过程预算绩效管理的发展将更加依赖于制度化、标准化和信息化。首先，需进一步贯彻落实湖南省预算评审改革要求，将实践中行之有效的措施固化为地方性制度和标准，如制定更细化的预算评审实施细则、预算执行管理办法等。其次，应大力推动BIM（建筑信息模型）、大数据等信息技术在预算绩效管理中的应用，实现数据共享、过程留痕和智能分析，提升管控的精准性与效率。最后，应持续加强人才队伍建设，培养既懂技术又懂经济、既会管理又善协调的复合型预算管理人才，为全过程预算绩效管理的深化提供坚实的人才支撑。通过多方协同、持续创新，必将推动财政预算评审工作迈向更高水平，为实现国家治理体系和治理能力现代化贡献更大力量。
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来源：华声在线
